开展人口发展战略研究是探索解决我市新时期人口计生工作突出矛盾和问题、提升工作整体水平的重要措施和手段。为深入做好人口发展战略研究工作，正确制定符合西安市情的人口发展战略，全面分析人口数量、质量、结构及其发展变化对我市全面建设小康社会和构建和谐社会的影响，深入了解人口发展过程中各种社会、经济因素之间的本质联系及其发展变化的客观规律和必然趋势，为市委、市政府科学决策提供理论依据，特制订西安市人口发展战略研究五年规划。

    “十一五”时期，是贯彻落实《中共中央、国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》、发展人口和计划生育事业的关键时期，抓住这一难得的历史机遇期，做好人口发展战略研究工作，对全面提升我市人口和计划生育工作的理论和实践水平有着重要的意义和作用。2006年以来，委党组高度重视人口发展战略研究工作，把人口发展战略研究放到重要位置，积极为人口发展战略研究创造条件，提供支持，加强指导，使我市人口发展战略研究从起步之初就呈现出了良好的发展势头。但是，也要清醒地认识到，我市人口发展战略研究工作刚刚起步，还存在不少的困难和问题。主要有：一是社会对人口研究工作的认识还不到位。主要表现在相关部门对人口计生部门职能扩展和人口发展战略研究缺乏了解，认识不到位，致使在研究经费、研究项目审批等方面不及时，对研究课题的时效和质量产生一定的影响；二是研究力量不足。长期以来，我市人口计生工作主要放在降低生育率上，对理论和实践研究重视不够，致使研究队伍缺乏，力量不足，加上与大专院校和专业研究机构缺乏沟通和联系，本系统研究工作水平低，不能适应新时期、新阶段人口和计划生育工作快速发展的需要；三是研究力量分散。由于缺乏对研究力量的统一组织和协调，我市一些人口研究方面的专家学者没有有效参与全市人口发展战略研究工作；四是缺乏研究工作的有关制度和措施。由于研究工作的专门组织机构成立较晚，一些研究工作的相关制度和措施还不健全，还没有建立起有效的研究工作机制；五是缺乏全市人口发展战略的基础性研究。由于我市人口发展战略研究起步较晚，与全国其他副省级城市人口发展研究已拉开较大距离，人口发展战略研究明显滞后，跟不上国家和省人口计生委要求的步伐。面对研究工作的困难和问题，我们必须充分认识做好人口发展战略研究对人口计生工作长效发展的理论和实践意义，加强领导，加大投入，从基础做起，扎扎实实开展好全市的人口发展战略研究工作，为市委、市政府人口和计划生育工作的科学决策提供翔实的数据和理论支持。

    全市人口发展战略研究要以邓小平理论、“三个代表”重要思想和《中共中央、国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》精神为指导，以科学发展观为统领，以促进“三个西安”建设和人口与经济社会协调发展为目标，紧紧围绕统筹解决人口问题这一基本思路，研究与构建人文西安、活力西安、和谐西安相适应的人口数量、素质、结构与分布，研究与全市社会经济、资源、环境协调发展应采取的法律、经济和必要的行政措施，并充分调动政府、市场、社会、公众的力量，形成有效的人口问题综合调控和综合治理机制，使全市人口和计划生育工作走上科学发展、和谐发展、创新发展之路。

    (一)人口发展战略目标

    通过开展人口态势、人口与经济、社会资源、环境相互关系、新时期、新阶段人口计生工作难点、热点问题、提高出生人口素质、改善人口结构、建立利益导向机制和积极应对老龄化等研究，实现人口发展战略的四大目标：一是制定出“十一五”以及2020年西安市人口发展战略目标、战略规划、战略措施和应采取的战略对策；二是初步建立起人口总量调控体系和人口安全预警监测体系；三是探索出适合西安实际的人口计生工作转型时期应采取的工作模式；四是基本建立起出生缺陷一级干预、出生性别比偏高治理、政策推动、社会保障等新的管理措施和管理机制。

     (二)研究工作和队伍建设目标

    通过成立人口学会等学术研究组织，建立制度，加强学术交流、开展理论和实证性研究工作，初步建立起一支高效的专业研究工作队伍，使人口发展战略研究实现经常化和制度化。

    （三）研究工作效果目标

    通过研究工作的开展并按年度计划认真落实，力争到“十一五”末，形成一批研究成果，并召开西安人口发展论坛会。

    “十一五”时期，要重点组织开展好八个方面的人口发展战略研究工作：

    人口发展态势研究是人口发展战略研究的基础。2007-2008年上半年，通过系统整合人口基础信息，科学评估相关人口数据质量，综合预测分析未来人口出生、死亡、迁移的变动趋势，把握人口自身发展规律，制定出西安市中长期人口发展的战略规划和战略措施。同时，通过一年的人口发展态势研究，为制定全市国民经济和社会发展规划提供全面、科学、权威、统一的人口数量、质量、分布、结构等人口基础数据。人口发展态势研究主要从以下三个方面开展：

    1、数量变动研究，即西安人口与发展指标体系研究。研究处于第四次生育高峰情况下以及相关因素对生育率的影响程度，对2010、2020、2050年的人口出生率、死亡率、预期寿命、人口总量进行科学预测，提出合理的控制指标。

    2、人口分布及人口流动与迁移趋势研究。研究人口的地区分布、城乡分布和产业分布的状况、变动取向，分析人口密度与自然环境、地理环境、经济基础、社会发展、文化习俗和政策因素对人口空间地理分布的作用以及人口分布与人口密度的反作用，提出通过市场和政府双重调控机制有效调节人口密度，促进资源区域间优化配置及地区间协调发展的政策建议。同时，还要分析人口流动与迁移的总量及形式、年龄、性别、教育、居住、收入、就业等特征，特别是流入人口对城市公共服务体系承载力、流出人口对调节劳动力市场的现状、趋势及其影响因素，把握人口流动及迁移的规律性，提出管理、引导流入、流出人口的中长期政策建议。

    3、人口结构和素质状况研究。研究人口年龄结构、性别结构、区域结构、城乡结构、产业结构、劳动力结构、人口社会分层结构等人口结构问题，研究综合治理出生人口性别比偏高的问题，预测其变动趋势及其对经济社会的影响提出有针对性的政策建议，提出综合治理出生人口性别比偏问题的有力措施。此外，还要分析人口素质、特别是出生人口素质状况，科学评估出影响人口素质的深层次矛盾和问题，提出中长期提高出生人口素质的战略思路及政策建议。

    “人文西安、活力西安、和谐西安”建设是市十一次党代会提出的构建社会主义和谐社会的奋斗目标。由于人口问题始终是制约我市全面协调可持续发展的重大问题，是影响经济社会发展的关键因素。因此，必须把人口问题摆在“三个西安”建设的重要位置加以解决。只有解决好人口问题，才能确保“三个西安”建设各项目标的顺利实现。要把此项研究作为2007年研究工作的一项主要内容，认真做好研究工作。统筹解决人口问题与“三个西安”建设关系研究的重点是，在建设“三个西安”的过程中如何统筹解决人口问题，如何稳定低生育水平，如何改善人口结构，如何解决流动人口管理和服务问题，如何处理好人口发展与经济社会发展的关系等。通过研究，探索在“三个西安”建设进程中应采取的统筹解决人口问题的政策措施，确保为“三个西安”建设创造良好的人口环境。

    人口与经济社会、环境、资源之间的互动关系研究是建立人口安全监测评估体系的基础。随着我市城市建设步伐的加快以及在都市圈发展的过程中，人口与经济社会、环境、资源之间的矛盾也越来越突出。如何统筹应对和有效缓解人口发展与经济社会发展之间的矛盾，使人口发展与经济社会发展相适应、与资源、环境相协调，是可持续发展中亟待研究解决的重大问题。开展人口与经济社会、环境、资源之间的互动关系研究，对当前和今后一个时期人口数量、素质、结构、分布与经济社会的协调发展，与资源、环境的承载力以及研究如何追求适度人口，实现人与自然的长期“和平共处”等方面进行科学分析，并预测其发展趋势，提出相应的政策建议，将对我市全面构建和谐社会和实现可持续发展目标产生积极的推动作用。着重从三个方面开展：

    1、人口发展与经济增长的互动关系研究。科学预测中长期总人口规模及人口发展目标、各项经济总量指标和人均经济指标的目标值；全面建设小康社会的人口安全监测评价；人与经济社会、环境资源之间的内在关系和相互影响的评价。

    2、西安人口安全预警及干预机制研究。一是研究人口高峰时期的粮食安全和能源安全问题。研究人口高峰时期的总量和结构对粮食总量需求及所需耕地规模与结构，对电力、液化气等战略性能源的需求状况、供给方式和渠道及安全可靠性。二是实施人口发展与建设生态化西安战略。研究良好的生态环境与人口控制的关系，中长期人口规模对水资源的需求，探讨合理规划淡水、耕地、森林等自然资源保护与开发利用的目标与策略；探讨人口高峰时期水、大气、土壤、地质等环境变化对人居环境的影响；研究出生性别比偏高对未来婚姻家庭和社会稳定的影响及治理措施。三是西安人口最大承载量研究。根据人口安全指标的分析与预测，提出西安人口最大承载量指标以及确保这些指标应采取的对策及政策体系。

    3、人口迁移与人口城市化研究。研究地区之间人口发展差距及变动情况，探索促进区域协调发展的基本途径与机制；研究人口迁移与城市化之间的相互作用，提出适合小康社会目标的人口城市化道路，促进农村剩余劳动力平稳有序转移及城乡人口合理布局；优化人口产业结构，通过调整经济结构，建立以扩大就业为核心的宏观调控体系和调控方式；重点研究加快西安市农村剩余劳动力转移对全市农村劳动力规模和构成的影响及制定相应的弥补措施。加强对贫困人口规模及分布的研究及其相关政策建议；评估地区人口承载力，通过调节人口机械变动，有序转移生态脆弱、环境变化、不适于人居地区的人口，实现区域人口与经济的协调发展，从根本上治理贫困问题。

    中央《决定》指出，我国人口和计划生育工作进入稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展的新阶段。《决定》同时指出，我国人口发展呈现出前所未有的复杂局面。就我市而言，人口形势依然严峻。人口数量、素质、结构、分布等问题相互交织，低生育水平存在着反弹的现实风险。受第四次生育高峰影响，人口出生率已经出现升高的势头，今后十几年，我市仍面临巨大的人口压力。即使在低生育水平稳定的情况下，全市每年仍将出生9万多人。加上人口素质总体水平不高，难以适应西安建设的人才需求；劳动年龄人口总量较大，就业形势更加严峻；人口老龄化日益加剧，社会保障面临空前压力；出生人口性别比居高不下，影响社会和谐稳定；流动人口规模剧增,对基础设施、公共服务和管理构成巨大挑战;人口与资源、环境的矛盾日益突出，给经济社会发展带来沉重压力。面对新的形势和我市人口发展面临的难点和问题，要进一步加强研究，力图通过广泛深入的研究，提出解决问题的新措施和新办法，提出有针对性的对策和建议，解决工作中面临的一些突出矛盾和问题。

    2007－2008年，重点组织开展好以下11个方面的热点、难点问题研究。其中，2007年，组织开展好5项研究：（1）人口计生干队伍现状研究；（2）计划生育基层基础工作现状与对策研究；（3）人口计生工作机制创新面临的问题与对策研究；（4）利益导向与新时期农村群众生育意愿调查研究；（5）出生人口素质的现状与对策研究。2008年，重点组织开展6项研究：（1）出生人口性别比偏高专项治理研究；（2）计划生育优质服务存在的问题与对策研究；（3）人口和计划生育转型期工作模式研究；（4）人口和计划生育综合治理存在的问题与对策研究；（5）人口和计划生育依法管理现状和对策研究；（6）增强我市人口综合管理能力研究。

    2009年研究工作的重点是开展稳定低生育水平工作模式研究。因为，稳定低生育水平是当前和今后一个时期我市人口和计划生育工作的首要任务。要实现到2010年，全市总人口控制在944万人以内，年均人口自然增长率控制在5‰以内的目标，必须要把目前来之不易的低生育水平稳定住。其研究的内容是：如何严格落实现行生育政策，提高育龄群众、特别是农村育龄群众的出生人口政策符合率；如何进一步加强基层基础工作，落实基层计生干部职责、报酬，提高基层计划生育管理和服务水平；如何依法行政，有效查处违法生育问题。通过研究，努力探索在人口和计划生育工作转型时期与西安实际相适应的稳定低生育水平的工作模式，及时纠正政策偏差，工作减弱和失误，有效化解低生育水平反弹的风险。

    中央《决定》指出，人口和计划生育工作的重点、难点在农村。虽然经过坚持不懈的努力，在农村和社区计划生育管理和服务方面积累了一定的经验和做法，但比较零乱，没有形成规范化、制度化、机制性的工作模式。2010年，要组织开展好农村、城市社区人口和计划生育管理机制研究，即在探索适合农村、社区工作实际的新的工作规范、不断创新载体、活动和项目的同时，要对已有的经验和做法进行整合，加以提升。通过建立、完善和提升 “属地管理、单位负责、居民自治、社区服务”机制以及“依法管理、村民自治、优质服务、政策推动、综合治理”机制，形成我市农村社区完整的人口计生工作体系，提出实现我市人口计生工作树立新理念，补充新内容，赋予新内涵，实现新提升的办法和措施。

    不断完善流动人口管理服务体系是统筹解决人口问题的五项任务之一。随着经济社会的发展，流动人口的规模和数量越来越大，据有关资料显示，西安市流动人口近100万，给城市公共服务、人口和计划生育管理工作带来了巨大的压力。要紧密结合新形势，新问题，积极研究探索“属地化管理、市民化服务”、将流动人口纳入流入地总人口基数、将计划生育管理服务纳入经常性工作范围、提供与户籍人口同等的免费服务的办法和措施，完善流动人口计划生育管理机构和服务网络，增强流动人口管理服务的科学性和预见性，并加快探索市外流出人口管理服务的合作机制，使人口的无序流动逐步转化为有序转移，使我市的流动人口计划生育管理和服务实现新的突破。

    研究实行计划生育夫妇、老年人口等特殊人群的保障问题，重点研究实行计划生育家庭的养老保障和奖励扶助政策等有利于实现人口发展目标的利益导向机制和宏观调控政策；研究人口老龄化、人口流动和家庭结构变化对城镇现行社会保障体系和农村传统家庭保障的影响；研究城乡保障体系有机衔接、持续发展的基本框架，建立科学、统一、完善、规范的计划生育利益导向机制和社会养老政策体系，并提出相应的对策和建议，保障和促进计划生育家庭和老年人口生活水平和生活质量的提高。

    （一）坚持科学发展观

    要从贯彻落实科学发展观的高度，坚持把人口发展战略研究工作放到综合治理人口问题的大环境中去思考和把握。本着对人口问题实行综合决策，综合治理的理念，综合研究解决人口数量，人口素质，人口结构问题，要把构建社会主义和谐社会的理念与人口发展战略研究工作紧密结合，正确把握人与人、人与社会、人与自然、人与发展的关系。用人本、和谐、法治、科学的理念，为市委、市政府统筹应对和解决我市人口数量、人口素质、人口结构以及人口分布、人口老龄化等问题提供科学的决策依据。

    要通过成立西安市人口学会等形式，组织全市有志于人口和计划生育工作研究的人员参与人口发展战略研究工作，尤其要积极动员大专院校、专业研究团体的专家学者主动参与，通过课题研究、讲座、座谈会、深入实际调研等形式，凝聚研究队伍的智慧和力量，充分发挥人口学会理论和实践工作者的作用，努力建设一支社会广泛参与、理论和实践工作者有机结合、高素质、专业化的研究工作队伍。

    要逐步建立完善全市研究课题管理办法，项目招标、项目结题、项目评审、项目经费使用管理规定等各项规章制度。加强对研究工作的管理与服务，进一步规范人口发展战略研究工作。要进一步建立并完善政府组织、政府协调、政府购买、社会参与、部门配合、资源共享的人口发展战略研究工作机制，确保全市人口发展研究工作健康、稳步、持续发展。

    人口发展战略研究是彰显城市人口和计划生育理论水平的基础工程，必须要加强领导。要及时研究解决人口发展战略研究工作中面临的困难和问题，充实人口研究工作队伍，改善研究工作条件，推动全市人口发展战略研究工作实现新的发展和进步。

    要确保人口发展战略研究工作有效开展，经费保障是关键。要适应市场经济发展的新形势，将人口发展战略研究经费列入年度经费预算，建立长效投入机制，加大研究工作的经费投入力度，并采取措施，保证年度研究工作经费的落实。要进一步建立和完善研究经费使用管理制度，加强对研究经费的管理，确保人口发展战略研究经费发挥出最大的社会效益。